為什么有的基層紀委職能定位仍糾結不清
——對推進基層“三轉”的調研與思考之一
今年5月，浙江省村務監(jiān)督委員會的管理工作，正式由紀檢機構移交給組織部門。消息一出，立刻引起各方熱議。有人說，紀委不就是管監(jiān)督的嗎，為什么要退出？
“從‘三轉’開始，議論就沒有停歇過。”剛由浙江省臺州市紀委書記調任省紀委常委的陳章永說，非但是別人，有的基層紀檢監(jiān)察干部對職能定位也仍然糾結不清，搞不清監(jiān)督執(zhí)紀問責6個字落到具體工作上，都包括些什么內(nèi)容，哪些工作是“自家的地”，必須干好；哪些是“人家的田”，干得再熱鬧也沒有用。
紀委退一個，黨委又增一個——
“三轉”必須解決體制機制問題
在許多人眼里，紀委有權威、有地位，無論哪項工作，只要紀委上，沒有拿不下來的。江蘇省南京市紀委原書記龍翔曾舉例說，他本人曾作為市動遷拆違治亂整破領導小組副組長，直接指揮拆除了一處面積達8萬平方米、三任市委書記多次批示都沒有拆掉的巨型違章建筑。浙江省紹興縣安昌鎮(zhèn)紀委書記蔣國強也不無驕傲地說，這些年，如果不是紀委推動，農(nóng)村“三資”管理不可能這么規(guī)范，以他們鎮(zhèn)為例，這項工作使村資收入增加94.6%，每村每年平均增加100萬元。
正因為這樣，在許多地方，拆遷、信訪等急難險重的活都是紀委書記分管。各職能部門一有重大項目，無論是不是紀委的事，都想拉上紀委參與，因為“紀委是抓人、辦案的，誰敢不聽招呼”。紀委不但要管村務監(jiān)督委員會這樣的業(yè)務，還要參與各種議事協(xié)調小組。海南省一個僅有三四十人的縣紀委，參與的各式領導小組卻達到220個，成了哪也離不開的“萬金油”。紀檢干部只“趕會”就忙得腳不沾地，時間一長，別說其他部門，就是一些紀委的同志也忘了自己究竟是干什么的。
找準職責定位、明確主業(yè)主責，正是“三轉”的核心。黨的十八大以來，中央紀委帶頭示范，清理議事協(xié)調機構111個，保留14個。到2014年底，省級紀委參與的議事協(xié)調機構減至460個，平均14個。
據(jù)不完全統(tǒng)計，按照十八屆中央紀委五次全會工作部署，目前地市級紀委清理議事協(xié)調機構，平均從124個減至13個。從數(shù)字上看，小于中央和省級數(shù)量。但記者在調查中發(fā)現(xiàn)，實際情況并沒有看上去那么樂觀。有的地方紀委，剛退出一個機構，黨委馬上下文新增一個。有的地方雖然退得利索，但是，活還照樣干。一位縣紀委書記苦笑著說，以前干活還有個名，現(xiàn)在是干了白干。
明明是“人家的地”，為什么卻退不出來？
有主觀原因。有的紀檢干部認為“自家的田”都是得罪人的事，不如種“人家的地”一團和氣，容易出成績，而且多崗位鍛煉，轉崗升職空間大，有利于未來發(fā)展。于是，對監(jiān)督執(zhí)紀問責主責消極應對，對組建各種“領導小組”樂此不疲。對此，記者采訪的大部分紀檢干部表示，作為黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關，紀委必須發(fā)揮監(jiān)督作用，履行監(jiān)督職能。否則，要紀委干什么？紀檢干部必須有擔當精神，有“把冷板凳坐熱”的勁頭，敢于監(jiān)督、敢于較真。如果紀檢干部都不作為，如何能把管黨治黨、從嚴治黨要求落到實處？近日，山西省紀委對“不作為”的4名派駐紀檢組組長、7名高校紀委書記嚴肅問責，倒逼紀檢干部把責任切實擔當起來。
但是，許多基層紀委書記認為，議事協(xié)調機構退不出來的根本原因，是反腐敗體制機制不健全。在目前雙重領導體制下，一些黨委主要領導干部把同級紀委矮化為黨委的一個部門，于是，理所應當?shù)匕褢獙冱h委的責任、任務交由紀委“代行”。因此，“三轉”不是紀委一家的事，黨委不轉，紀委也“轉不靈”。
一些地方紀委“三轉”面臨的困境再次表明，體制機制問題是反腐敗斗爭中必須理順的深層次問題。當下應該把基層“三轉”與深化紀檢體制改革整體推動，使其互相促進，互為補充，通過三個《提名考察辦法》、“兩為主”等措施的落地，使上級紀委的領導具體化、程序化、制度化，進一步強化紀委行使監(jiān)督執(zhí)紀問責職能的相對獨立性和權威性，保障紀委更好地履行黨章規(guī)定的職責。
主體責任、監(jiān)督責任誰都繞不過誰——
找準“三轉”的肯綮
“三轉”和紀檢體制改革的目的都是圍繞遏制不正之風和腐敗蔓延勢頭這個目標，解決好反腐敗工作責任不清、機構職能分散等問題。而它們共同面對的首要問題，就是“主體責任落實”這個“牛鼻子”。
黨的十八屆三中全會明確提出，落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任。
主體責任、監(jiān)督責任分別有哪些內(nèi)容？黨章有明確規(guī)定。習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上也作出明確闡述，厘清了二者的分工。黨委不但是黨風廉政建設的領導者，而且是推動者、執(zhí)行者，具體到工作上，則體現(xiàn)為管事就要管人，管人就要管思想、管作風。要通過下向上報告、上對下約談等方式，層層傳導壓力，一級帶一級。而紀委作為黨內(nèi)監(jiān)督專門機關，就要把工作重心放在對其他責任主體的監(jiān)督上，不能包辦或代替。
但是，記者在調查中發(fā)現(xiàn)，目前，一些地方黨委履行黨風廉政建設主體責任仍停留在嘴上，比如開開會、表表態(tài)，泛泛地提提要求或簽個責任狀，而黨風廉政建設和反腐敗工作從責任分解到檢查考核，仍由同級紀委實施。原因是多方面的。在許多黨委一把手看來，只有經(jīng)濟建設指標才是必須“抓在手上、放在心里”的大事。
事實上，黨委的主體責任和紀委的監(jiān)督責任相互聯(lián)系、相互促進。離開黨委的領導，紀委的監(jiān)督作用就難以發(fā)揮。沒有紀委的監(jiān)督，主體責任這個“牛鼻子”也就難以抓住。這就是“三轉”的肯綮所在。
解決這些問題要靠以上率下，層層傳導壓力；靠改革，靠制度創(chuàng)新。在中央紀委有關部門跟蹤指導下，27個省區(qū)市探索開展下級黨委（黨組）一把手向上級紀委全委會述廉述責并接受評議質詢。30個省區(qū)市和89個部門、單位的黨委（黨組）制定了落實主體責任的實施意見，多數(shù)省區(qū)市黨委開展了主體責任檢查考核。但是，記者在調查中也發(fā)現(xiàn)，一些地方實施意見以中央精神為藍本，原則性的意見居多，具體操作辦法少。而且，一些地方黨風廉政建設責任制年年部署、年年檢查考核，但從沒有一個黨委（黨組）因為責任制落實不力受到處理，各職能部門的“一崗雙責”缺乏剛性約束。這種局面顯然必須改變。
用好問責這個“殺手锏”——
給“牛鼻子”穿上鐵環(huán)
動員千遍，不如問責一次。事實證明，在目前的領導體制下，推動“三轉”，必須要用問責這個“殺手锏”，倒逼“兩個責任”的落實，尤其要給主體責任這個“牛鼻子”穿上鐵環(huán)。十八屆中央紀委五次全會明確提出，今年要強化責任追究，鞏固省區(qū)市、中央和國家機關部委落實主體責任成果，推動地市一級和國有企業(yè)黨組織落實主體責任。
記者在調查中明顯感覺到，與去年講主體責任以開會表態(tài)居多相比，今年各地堅持“一案雙查”，多在問責上發(fā)力。據(jù)不完全統(tǒng)計，今年1至3月，全國因“兩個責任”落實不到位，1300余名領導干部被問責，其中黨紀政紀處分近500人。各級紀檢監(jiān)察機關普遍加大典型問題通報曝光力度，目前全國已有19個省區(qū)市先后39次對137個黨風廉政建設責任追究典型問題進行通報曝光，營造了積極履責、嚴肅問責的良好氛圍。
河北省石家莊市紀委書記劉明軒認為，經(jīng)過兩年多的“三轉”和紀檢體制改革的共同推動，許多黨委一把手已經(jīng)開始認識并理清什么是主體責任?，F(xiàn)在的問題是一些職能部門一把手還有認識上的偏差。因此，今年，他們在推動市委主要領導約談職能部門一把手外，還探索建立各職能部門一把手向紀委全委會述責述廉，并當場接受測評。有些單位一把手就因為對黨風廉政建設工作不熟悉當場被問住。但是，也正是因為被問得“紅了臉、出了汗”，才使他們開始重視履行主體責任。
針對責任制考核中責任難以界定的問題，浙江省海寧市試行了免責辦法倒逼責任落實。他們要求各職能部門“兩個責任”主體，按照市紀委制定的“兩個責任”清單，將日常履責情況，以談話記錄、講話提綱復印件等形式向上級黨委報告，并在同級紀委備案。一旦部門內(nèi)黨員干部發(fā)生違紀違法行為，受到查處需要追責時，報告就派上了用場。經(jīng)過審核，能證明責任主體已經(jīng)履責盡責了，就可以免責。反之，就會成為被追責的重要依據(jù)。
在山東省煙臺市，主體責任的落實有力推動了紀委“三轉”。市紀委書記朱秀香介紹說，市委把“三轉”置于落實“兩個責任”的大盤子謀劃，為支持紀委調整內(nèi)設機構，市委給紀委增加了7個編制，并加大了優(yōu)秀紀檢監(jiān)察干部選拔任用力度，去年已有17名干部得到重用。在主持召開縣（市、區(qū)）和市直部門落實“兩個責任”推進會上，市委書記孟凡利把支持紀委“三轉”情況作為落實主體責任的硬性任務進行部署，并明確將這項工作納入年度考核指標中。黨委、紀委“雙輪驅動”的結果，使紀委履責水平大大提高，去年紀律審查數(shù)量同上年相比增長4倍多。
許多基層紀委書記認為，職能定位不準的關鍵是思想觀念沒轉到位，特別是一些黨委和紀委領導干部沒有認識到“三轉”對全面從嚴治黨、強化黨內(nèi)監(jiān)督的重要意義。所以，推動紀委“三轉”不能將眼光和思路只限于紀檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部，要放在加強黨的建設、推動黨內(nèi)監(jiān)督組織制度創(chuàng)新的高度來考量，與紀檢體制改革整體推進，共同推動“兩個責任”落實，最終形成全黨動手抓黨風廉政建設和反腐敗工作的良好局面。
調整了內(nèi)設機構就是完成“三轉”了嗎
——對推進基層“三轉”的調研與思考之二
據(jù)不完全統(tǒng)計，截至目前，在地市級紀委和已經(jīng)開始“三轉”的縣級紀委中，90%以上已經(jīng)完成內(nèi)設機構調整，69%的紀委監(jiān)督執(zhí)紀人員占比超過60%。數(shù)字固然可喜，但問題也隨之而來。調完以后怎么干?監(jiān)督執(zhí)紀問責沖著哪發(fā)力?一些基層紀檢監(jiān)察干部對此仍心存疑惑。
記者采訪中感到，王岐山同志反復強調的喚醒黨章黨規(guī)黨紀意識，對于紀檢監(jiān)察干部而言，首先要學深吃透黨章規(guī)定的紀委職責的深刻內(nèi)涵，在全面從嚴治黨中找準職責定位，把真正管住紀律當作深化“三轉”的方向，在思想和實踐中切實把紀律和規(guī)矩挺在前面。
“規(guī)定動作”很到位，“自選動作”拿不準
內(nèi)設機構調整后，許多基層紀委各業(yè)務處室的名稱、職能定位和工作方式都發(fā)生了變化。
浙江省嘉興市紀委副書記沈秋明告訴記者，目前，他們主要業(yè)務處室的職能都圍繞著紀律二字開展。比如，紀檢監(jiān)察室從以前單一查辦腐敗案件，轉為目前負責紀律審查;黨風政風監(jiān)督室由黨風、糾風、效能監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察合并而來，重點負責督查落實中央八項規(guī)定精神等紀律規(guī)定情況;案件監(jiān)督管理室負責違紀問題線索的管理及督辦，等等。
市紀委紀檢監(jiān)察一室主任韋炯說，以前他們就是“辦案”的，只有涉案超過2萬元違法標準，他們才會去管。換句話說，只要被他們“請來”，一般最后都會被移送司法機關。而現(xiàn)在，他們是“執(zhí)紀”的，對觸碰紀律紅線行為，哪怕只是苗頭性、傾向性問題，也會及時處理。由此，工作手段和方式方法也從“雙規(guī)”“辦案”向函詢談話、組織處理等多種方式拓展。
記者在調查中發(fā)現(xiàn)，與嘉興市紀委一樣，目前許多地方紀委都已進行了內(nèi)設機構的調整，同時，改變這些年來紀委就是“抓人的、辦案的”固有觀念，開始回歸黨章規(guī)定，把抓紀律作為工作的核心。但是，抓什么樣的紀律、怎么抓，許多基層紀委仍處于摸索階段。
許多地方紀委的同志向記者介紹了他們在把紀律和規(guī)矩挺在法律前面的做法和成效。分析比對這些“成績單”時，記者發(fā)現(xiàn)其中兩個大的共同點：一是查處的違紀問題數(shù)字都是逐年大幅上升;二是查處的基本都是違反中央八項規(guī)定精神和工作紀律問題，涉及政治紀律和組織紀律等問題卻不多。
數(shù)字上升表明各地紀委的工作開始突出紀律特色，把紀律和規(guī)矩挺起來了。但是，為什么不同的地方，無論經(jīng)濟社會發(fā)展差異多大，查處的違紀問題卻如此一致呢?
一位縣紀委書記坦誠向記者表示，自己對紀律建設的內(nèi)涵認識還很模糊，比如，如何把管住紀律作為深化“三轉”的方向?抓早抓小怎樣為當前反腐敗斗爭形勢與任務服務?對這些問題在思想上尚未理清、想透，于是在實際工作中只有機械地比照中央紀委曝光的典型案例，甚至照搬“學思踐悟”文章中列舉的例子。他們把這些內(nèi)容都當作“規(guī)定動作”依葫蘆畫瓢，至于針對本地實際開展“自選動作”，目前還“拿不準”，不知該如何下手。
這位紀委書記的話很具代表性。記者在采訪中就曾聽到，一位區(qū)紀委副書記把紀律建設混同于作風建設。這位副書記困惑地說，我們剛剛通過調整內(nèi)設機構，把人員集中到辦案上?，F(xiàn)在抓紀律了，黨風政風監(jiān)督室的人不夠用，只好又從紀檢監(jiān)察室往回調人。顯然，該區(qū)紀委把“抓紀律”當作黨風政風監(jiān)督室一個部門的事了!
還有基層同志認為紀律和規(guī)矩內(nèi)涵籠統(tǒng)，除了違反中央八項規(guī)定精神、上下班遲到早退等違反工作紀律的問題好發(fā)現(xiàn)易處理，其他的問題似乎看不見、摸不著，很難抓。于是，有的地方把剛剛交還政府部門的效能監(jiān)察那套工作又拿了回來。還有同志認為，抓紀律就是只抓“小問題”不再抓大要案，于是擔心紀委的權威和地位因此弱化……
可見，“三轉”絕不是調整完內(nèi)設機構，辦公室門口換塊牌子就“完成”了。必須根據(jù)形勢任務的要求，在堅持中深化，在深化中堅持。當前對于基層紀檢監(jiān)察干部來說，首要的是要加深對紀律建設的認識，尤其要在工作思路和路徑探索上，把中央要求和地方實際結合起來，創(chuàng)新工作體制機制，改進方式方法，真正把“抓早抓小、動輒則咎”，“立起來、嚴起來”等要求落實到工作中，抓實、抓細、抓具體。
不能用執(zhí)紀監(jiān)督代替日常監(jiān)管
針對各地各部門工作實際，中央紀委通過多種渠道和方式，及時給予工作指導和輿論引導。
從今年4月開始，中央紀委在曝光的全國查處違反中央八項規(guī)定精神問題中，刪除了“違反工作紀律”項目，在“其他”中不再包括“庸懶散”。對此，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站刊文指出，“拿‘違反工作紀律’湊數(shù)，無異于用小問題掩蓋‘四風’真問題?！?/span>
但是，記者在調研采訪中發(fā)現(xiàn)，抓工作紀律在一些基層紀委工作中仍占大頭。
江蘇省某市紀委給記者提供的資料顯示，今年該市查處的作風建設方面問題中，違反工作紀律仍占問題總數(shù)的47.8%，高居榜首。
該市紀委的同志告訴記者，為了查工作紀律，他們想了很多招，比如上下班時間等在有關單位大門口，查遲到早退;扛著攝像機，突擊檢查工作人員在電腦上是干工作還是在玩游戲;喬裝成辦事群眾，去檢查工作人員服務態(tài)度好不好……通過介紹可以感受到他們下了不小的功夫，但記者心中卻生出疑惑:出勤情況、上班狀態(tài)、服務態(tài)度難道不屬于各單位內(nèi)部管理范疇嗎?
根據(jù)黨章的明確規(guī)定，各級黨委在紀律建設方面負有主體責任，既是領導者，又是執(zhí)行者、推動者。紀委則依紀依規(guī)進行監(jiān)督執(zhí)紀問責，監(jiān)督紀律的執(zhí)行，維護紀律的嚴肅性。
但在現(xiàn)實中，一些黨委只管“權”不管人，對人事權、財權等攬的很緊，但對黨員干部日常教育監(jiān)督管理卻放任自流。某市交通局一位副局長的妻子、兒子都在做公路方面的生意，十幾年中，這位副局長利用職務之便大肆斂財。但直至案發(fā)，局長及分管該局的市領導居然毫不知情。這樣的事并不鮮見，暴露出一些地方或職能部門黨委(黨組)抓業(yè)務輕車熟路、管干部一籌莫展的現(xiàn)狀。日常工作中，他們或“高度近視”，根本看不到問題，不了解情況;或充當“老好人”，“看破不說破”，即使是對已經(jīng)有反映的干部，要么來幾句“不痛不癢”的批評教育，要么干脆交給紀委去管。對于紀委來說，一邊“三轉”一邊又在替黨委或職能部門抓日常管理監(jiān)督，這豈不是又走回了“三轉”前職能泛化的老路?
落實全面從嚴治黨的要求，就應該從黨章規(guī)定出發(fā)，正確處理黨委抓紀律與紀委管紀律的關系，真正落實黨委、紀委的責任。在黨委統(tǒng)一領導下，真正把紀律管到位、嚴到份。
目前，許多地方黨委在加強黨員干部日常監(jiān)督管理與紀委執(zhí)紀監(jiān)督的協(xié)調銜接方面，進行了積極探索。浙江省嘉興市要求，干部個人重大事項在報告組織部門的同時，抄送同級紀委。福建省廈門市集美區(qū)紀委和區(qū)委組織部聯(lián)合起來，建立了黨員干部“五必談”工作制度，即職務變動時必談、群眾有反映時必談、遇到重大困難時必談、接受急難險重任務時必談、到齡退休時必談，一年中已先后與159名提任或交流的干部進行任前談話，及時對1名在考察中發(fā)現(xiàn)苗頭性問題的干部進行提醒談話，有力地強化了黨規(guī)黨紀意識。
把抓早抓小做細做實
抓早抓小是嚴明紀律的重要環(huán)節(jié)，也是基層紀委“三轉”中面臨的難題。
在采訪中記者發(fā)現(xiàn)，大部分基層紀委書記都能熟練地引用中央領導關于紀律建設的論述、“學思踐悟”專欄文章中的思想觀點，對于抓早抓小的重要意義和作用也都有較好的認識和體會，但在如何抓早抓小的實踐探索上，卻點子不多。
比如，有的紀委認為沒舉報就沒問題，坐等群眾舉報再去按圖索驥。但群眾舉報的問題往往已是成型的違紀問題，這使“抓早”的效果大打折扣。有的紀委總是在問題已經(jīng)演變成嚴重違紀違法的大問題之后，才去挖掘其中的輕微違紀問題，這樣又如何體現(xiàn)“抓小”的重要意義?
可見，以改革創(chuàng)新的精神轉變工作方式，真正把抓早抓小做細做實，無疑是當前深化“三轉”中需要下大功夫解決的問題。
記者在采訪中高興地看到，一些基層紀委已經(jīng)邁出了第一步。
山西、貴州、陜西等地紀委開展了問題線索大起底，對多年沉積的問題進行了全面清理，主動發(fā)現(xiàn)、挖掘問題線索。河北省秦皇島市、浙江省杭州市、四川省德陽市等地紀委利用新媒體建立“四風”問題“隨手拍”舉報平臺，方便群眾隨時舉報，讓那些不收斂、不收手的黨員干部無處躲藏。
在問題線索處置方式上，各地紀委按照中央紀委要求去除“留存”，增加“談話函詢”?；鶎蛹o委同志告訴記者，這體現(xiàn)的是對黨員干部身上苗頭性、傾向性問題的關注，著力“把問題解決在萌芽狀態(tài)和初始階段”。為防止問題線索積存過久，今年福建省福州、三明等地進一步將“暫存”的時間界定為3個月。
與以往相比，目前許多紀委對談話函詢的要求更細、更嚴、更高。西藏自治區(qū)林芝市紀委一位同志說，今年2月，他們對市編辦、發(fā)改委等涉及選人用人、資金監(jiān)管、項目審批的多個重點部門的約談，就因為“過于宏觀、提出要求指向不明，針對性和實效性都有差距”，讓自治區(qū)紀委書記王擁軍“很生氣”，在會上嚴肅指出，約談函詢必須針對具體問題、具體人，一定要帶著問題談，要善于發(fā)現(xiàn)問題、真正解決問題。
“約談必須達到讓人‘紅臉、出汗’的效果，而很多問題也通過這種方式得到解決，”韋炯告訴記者，最近他們約談的一個局長，就因為平時經(jīng)常和老板吃吃喝喝被群眾反映?！半m然沒有證據(jù)表明他們中間有利益輸送，但對他的交友圈我們有責任及時提醒。約談效果很好，到目前為止，沒有再聽到他這方面的反映?！?/span>
采訪中，一位在紀檢監(jiān)察戰(zhàn)線上工作了23年的老紀委書記有些擔心地對記者說，理解抓早抓小的深意對于紀檢監(jiān)察干部而言，只是時間問題。他現(xiàn)在最擔心的是有人利用這種方式，抓“小”放“大”甚至以“小”蓋“大”。
就此，記者采訪了多位長期從事紀律審查工作的紀檢監(jiān)察干部。他們說，防止出現(xiàn)這種情況的關鍵在于加強對問題線索的監(jiān)管。山西省紀委將原來由案件監(jiān)督管理室集中管理的問題線索，分流到8個紀檢監(jiān)察室和干部監(jiān)督室排查處理，案件監(jiān)督管理室只負責“把關”，有力防止了管、處不分導致問題線索底數(shù)不清、處置不及時等情況。江西省吉安市紀委圍繞問題線索處置，對信訪室、紀檢監(jiān)察室、案管室的職能重新定位并相互制衡?！翱茖W管理規(guī)范運行的目的，就是防止出現(xiàn)線索流失、瞞案不報或有案不查的情況?！笔屑o委常委曹蕾說。
記者了解到，即使是對移交司法機關的涉嫌犯罪案件，許多地方紀委也不是一交了之，而是通過反腐敗協(xié)調小組，加強同司法、審計部門的協(xié)調配合，通過積極督辦等方式，把執(zhí)紀和執(zhí)法貫通起來，形成合力，保持對腐敗分子的高壓態(tài)勢。“反腐敗是一項復雜的系統(tǒng)工程，只有各部門互相支持、密切配合、優(yōu)勢互補，才能形成反腐敗的強大合力?！焙鲜￠L沙市委反腐敗協(xié)調小組負責人說，“決不能讓腐敗分子鉆了‘紀’‘法’銜接中的空子”。
抓早抓小、動輒則咎是落實全面從嚴治黨的必然要求，各地紀委必須結合實際，探索出更多有效管用的方式方法。需要強調的是，我們的努力都要達到這樣的效果，“使咬耳朵、扯袖子，紅紅臉、出出汗成為常態(tài)，讓黨紀輕處分、組織調整成為大多數(shù)，重處分的是少數(shù)，而嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)”，如此才能體現(xiàn)紀律建設的治本作用，有效遏制腐敗蔓延的勢頭。
適應形勢任務創(chuàng)新執(zhí)紀監(jiān)督方式方法 不參與業(yè)務工作就沒法有效監(jiān)督了嗎
——對推進基層“三轉”的調研與思考之三
要從過去直接參與部門的日常業(yè)務檢查中退出來，把更多的精力放在督促有關責任部門依法依規(guī)履行自身職責上，不能越俎代庖
“沒米下鍋”是退出一線監(jiān)督后許多基層紀委必須邁過的第一道檻。與其被動等線索上門，不如主動出擊發(fā)現(xiàn)問題。
作為全省試點縣，河北省趙縣今年剛剛開始“三轉”并處于摸索期。目前該縣紀委書記李法倉正在苦苦思索的是“怎么監(jiān)督”。在他們所查的案子中，上級轉辦件占50%，信訪舉報件占50%，主動發(fā)現(xiàn)線索量為0?！安粎⑴c各職能部門業(yè)務，怎么了解情況，又怎么發(fā)現(xiàn)問題呢？”
困惑背后是目前許多基層紀委面臨的共同難題，如何參與黨委中心工作？除了直接參與一線業(yè)務，還有沒有別的途徑？如何在推進黨委中心工作中發(fā)揮監(jiān)督執(zhí)紀問責的職能作用？
破解同位監(jiān)督瓶頸：從全程參與到監(jiān)督的再監(jiān)督
解答這些疑惑，首先要厘清兩個問題。
誰是業(yè)務監(jiān)督的主體？在許多人眼里，只要帶監(jiān)督二字，就是紀委的事。紀委是黨內(nèi)監(jiān)督專門機關，是監(jiān)督紀律執(zhí)行的，維護黨的紀律是根本任務。對各部門人財物的監(jiān)管，屬于職能部門黨委（黨組）的職責范圍。這些年來，紀委沖到一線，通過和職能部門一起檢查工作等方式來監(jiān)督權力運行情況，既當運動員又當裁判員，就是混淆了職能監(jiān)督與專門監(jiān)督的區(qū)別，成為一種同位監(jiān)督。
紀委沖到一線能否有效發(fā)揮監(jiān)督作用？北京市西城區(qū)紀委副書記田迪告訴記者，參加職能部門業(yè)務討論時，由于不專業(yè)，很多時候就是個稻草人，聽聽會而已，沒法發(fā)表意見。某市紀委一位同志給記者QQ留言說，這些年由紀委查處的腐敗案件，從參與業(yè)務工作中主動發(fā)現(xiàn)問題線索的是極少數(shù)。原因很簡單，既然參與了，就相當于簽字背書，再發(fā)現(xiàn)問題，無異于打自己嘴巴。而直接參與業(yè)務的結果，就是總有干不完的活，比如和有關單位一起制定規(guī)章制度，促進規(guī)范管理，但是在管紀律、實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督上卻難有作為。
形勢決定任務，也決定方式方法。這些年，經(jīng)濟快速發(fā)展，反腐敗斗爭形勢卻依然嚴峻復雜，一些領域腐敗甚至易發(fā)高發(fā)，這也提示我們，要走出“違紀違法”——“查處”——再“違紀違法”——“再查處”的怪圈，就必須改變過去發(fā)散有余、聚焦不足，沒有守住本職抓住要害的做法，在繼承中創(chuàng)新，破解同位監(jiān)督瓶頸。
從同位監(jiān)督回歸專門監(jiān)督的關鍵，就是從一線監(jiān)督退出來，走向監(jiān)督的再監(jiān)督。從過去直接參與部門的日常業(yè)務檢查中退出來，把更多的精力放在督促有關責任部門依法依規(guī)履行自身職責上，不能越俎代庖。在監(jiān)督對象上，從業(yè)務監(jiān)督針對“事”轉向專門監(jiān)督針對“人”，用紀律和規(guī)矩管住黨員干部。事實上，如果黨員干部都能夠守住紀律，權力運行也就不會出大問題。
記者了解到，旨在實現(xiàn)再監(jiān)督、再檢查的行政監(jiān)察事項移送操作辦法正在許多地方紀委監(jiān)察局試行。比如湖北省武漢市出臺了《行政機關向監(jiān)察機關移送涉嫌違反行政紀律問題線索的辦法（試行）》，明確行政機關在行使行政權力、提供政務服務過程中，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對象有涉嫌違反行政紀律的問題線索，行政機關無權處理的，應按管理權限，及時移送監(jiān)察機關。
浙江省臺州市紀委監(jiān)察局負責人告訴記者，他們也實行了類似辦法，但同時明確，移送事項必須具備三個條件，即行政處理到位、事實調查到位、分管市長簽批。換句話說，就是要求主責部門先把監(jiān)督管理職責履行到位，紀委監(jiān)察局再負責對問題進行追責問責。他說，這一方式既體現(xiàn)紀委對各業(yè)務部門的再監(jiān)督，也是以問責形式支持各條戰(zhàn)線推進工作，特別是黨委和政府確定的重點工作，“過去我們是和主責部門一起調查突出問題，現(xiàn)在是著重發(fā)現(xiàn)這些問題背后的玩忽職守、濫用職權、失職瀆職問題。不是不管了，而是換一種方式管，力度更大，效果會更好?！?/span>
建立發(fā)現(xiàn)問題工作機制：從坐等上門到主動出擊
“沒米下鍋”是退出一線監(jiān)督后許多基層紀委必須邁過的第一道檻。一方面，沒法像以前一樣直接拿到第一手資料，只站在邊上看似乎很難發(fā)現(xiàn)其中的“貓膩”。另一方面，許多職能部門寧愿工作受影響，也不愿把人移送紀委監(jiān)察局去追責，怕傷了和氣，壞了氛圍。臺州市紀委一位同志坦言，很多時候，“移送紀委”只是職能部門“嚇唬人”的招數(shù)。
與其被動等線索上門，不如主動出擊發(fā)現(xiàn)問題。
今年3月開始，浙江省桐鄉(xiāng)市紀委建立發(fā)現(xiàn)問題機制，“就是逼著紀檢機構去履責?！笔屑o委書記陳千頌說。該市紀委圍繞落實“兩個責任”不力、不履行監(jiān)管職責、違反中央八項規(guī)定精神、存在“四風”問題等6類紀律和規(guī)矩問題，推動全市各鎮(zhèn)（街道）紀委、派駐（出）紀檢機構加大監(jiān)督執(zhí)紀力度，主動出擊、多渠道、深層次查找監(jiān)督對象的問題線索。同時明確，找問題必須到事到人，并有明確的可查性。對連續(xù)3個月未發(fā)現(xiàn)問題或線索的單位，由該單位黨委和紀委主要負責人，對未發(fā)現(xiàn)問題或線索的情況進行說明并簽字背書，針對該單位，市紀委將開展黨風廉政建設定點巡察。
觸動最大的是派駐紀檢組。一位派駐紀檢組組長說，以前他們的任務就是幫助黨委“摁住”問題，所謂的監(jiān)督，只是一個“說法”。但現(xiàn)在，自己發(fā)現(xiàn)不了的問題，一旦被巡察出來，就要被問責。
對轉入地下、穿上“隱形衣”的“四風”問題，審計手段可能更強；干部個人重大事項申報表只在組織部門存檔，紀委并不掌握；有沒有妄議中央，甚至公開傳播謠言，宣傳、信息部門可能更了解。浙江省嘉興市紀委副書記沈秋明介紹說，從今年開始，他們充分發(fā)揮反腐敗協(xié)調小組作用，加強與宣傳、組織、公檢法、審計等部門的溝通，一方面借助他們的信息平臺，發(fā)現(xiàn)問題；另一方面借用他們的專業(yè)力量，透過表面“正常往來”賬目或個人事項報告，深挖問題線索。在他看來，退出一線業(yè)務，并不是就不能了解情況。比如，領導小組不參加了，但根據(jù)需要，可以選擇參加些會議，材料可以主動調閱，現(xiàn)場可以隨時查看，調查可以獨立開展，這樣的監(jiān)督更超脫。能不能適應新形勢新要求，調整自己的角色定位，創(chuàng)新監(jiān)督方式方法才是關鍵。
找問題也不能無的放矢。以前黨風廉政建設巡察一年檢查幾十家單位，看似全面，但大水漫灌，常是水過地皮濕，不深入不具體，很難發(fā)現(xiàn)問題。去年以來，許多地方紀委開始探索專項巡察方式，從全面抓到抓重點、抓突出問題。如，重點指向違反中央八項規(guī)定精神和“四風”問題；重點針對容易發(fā)生權錢交易、以權謀私和失職瀆職等違紀違法問題的單位?！耙郧笆顷嚨貞?zhàn)，現(xiàn)在是殲滅戰(zhàn)”，浙江省海寧市紀委書記王險峰說。
運用信息技術手段：從事后問責到提前預警
黨員領導干部出問題，對于黨組織來說損失更大。能不能在事后問責的基礎上，將關口前移提前預警，將可能發(fā)生的腐敗問題遏制在萌芽狀態(tài)？一些地方電子監(jiān)察轉身為信息平臺，為這一設想提供了路徑參考。
以往，許多地方紀委監(jiān)察局都設立電子監(jiān)察平臺，主要功能是直接監(jiān)督各單位工作情況，尤其是重大項目的招投標、工程進度等，把本應該屬于職能部門的日常管理甚至是業(yè)務工作，納入紀委監(jiān)管范圍。“三轉”后，有的地方紀委監(jiān)察局將原來的電子監(jiān)察重新定位，使其成為再監(jiān)督、再檢查的科技支撐。浙江省紹興市柯橋區(qū)黨風廉政建設科技監(jiān)督平臺就是其中一例。
柯橋區(qū)紀委書記金水法告訴記者，柯橋區(qū)全區(qū)集體資產(chǎn)61.5億元，年現(xiàn)金流15.8億元、經(jīng)濟合同1.5萬份，每年區(qū)級直補建設資金1.4億元。這么大的資金運行量，如果只靠專項督查很難及時發(fā)現(xiàn)問題。2013年開始，區(qū)紀委將原先的電子監(jiān)察平臺進行改造，建立黨風廉政建設科技監(jiān)督平臺。該平臺涵蓋了區(qū)級機關（國有企業(yè)）、鎮(zhèn)（街）機關、村級組織、基層站所四個層面權力運行全過程，為紀委在每個單位都安插了千里眼和順風耳。
在平臺工作人員演示中，記者看到，各部門權力運行的每一個環(huán)節(jié)，包括每一張發(fā)票、每一次會議紀要等，在平臺上都有顯示。紹興市紀委有關負責人介紹說，監(jiān)督不能空對空，必須有抓手有依據(jù)。目前，雖然我們退出一線業(yè)務監(jiān)督了，但是，仍然可以利用這個平臺掌握權力運行的全過程，做到情況明、數(shù)字準、責任清、工作實。比如，監(jiān)督職能部門的“兩個責任”落實情況，可以通過調閱會議記錄查看。由于所有權力運行過程都永久留痕，因此，當有問題反映時，也可以倒查留痕，從中發(fā)現(xiàn)證據(jù)。
通過對信息數(shù)據(jù)的分析比對，找出一段時期內(nèi)共性問題，提前預警，向黨委和職能部門提出整改建議，是平臺的獨特功能。比如，平臺開始組建時，發(fā)現(xiàn)許多村財務管理混亂，“打白條”現(xiàn)象非常普遍。于是，區(qū)紀委向區(qū)委提交《農(nóng)村集體資金“以據(jù)抵現(xiàn)”應抓緊處理》的建議，得到了黨委的采納并由此加強了對村財務的監(jiān)管。如今，“打白條”現(xiàn)象已經(jīng)絕跡?！斑@不但為更好地實現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)紀問責提供了科技支撐，也為協(xié)助黨委抓黨風找到了有力抓手，為紀委退出一線業(yè)務工作后，如何參與黨委中心工作找到了一個較好的結合點?！苯鹚ㄕf。
紹興市紀委書記傅祖民認為，將信息技術手段運用到執(zhí)紀監(jiān)督上來，只是一個積極探索，但是，只要方向對，前進一步是一步。下一步，他們將在構建大數(shù)據(jù)分析平臺上下功夫，比如，將查處的案件信息輸入平臺，隨著信息量的增加，就有條件分析基層違紀違法有什么特點，一把手違紀又有什么特點，通過分析比對，有針對性地進行監(jiān)督，提前預警，這樣就可以將把紀律和規(guī)矩挺在黨風廉政建設和反腐敗斗爭前沿做細做實。
各地紀委的實踐表明，“三轉”的關鍵在于思想認識和觀念的轉變；在于吃透中央精神，認清形勢任務，立足黨章規(guī)定，找準職責定位。這是理清工作思路，轉變工作方式的前提。定位準，責任清；觀念變，天地寬。