“國(guó)家工作人員”范圍辨析

由于1997年刑法對(duì)“國(guó)家工作人員”范圍界定不明確，司法實(shí)踐中對(duì)“以國(guó)家工作人員論”的情況往往意見分歧較大。為了準(zhǔn)確適用法律，正確運(yùn)用刑法武器打擊犯罪，有必要對(duì)“國(guó)家工作人員”的范圍作進(jìn)一步的研究，把握好立法精神與立法目的。刑法第九十三條第一款規(guī)定：“本法所稱國(guó)家工作人員，是指國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員?！钡诙钜?guī)定：“國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國(guó)家機(jī)關(guān)，國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國(guó)家工作人員論?！备鶕?jù)該條規(guī)定，“國(guó)家工作人員”的范圍應(yīng)該包括四種類型，現(xiàn)分述如下：

　　一、國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。首先，應(yīng)是國(guó)家機(jī)關(guān)中的工作人員；其次是這些機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員而非工勤人員和勞務(wù)人員。

　　國(guó)家機(jī)關(guān)的范圍，根據(jù)憲法，包括：各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)（從全國(guó)人大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大），各級(jí)行政機(jī)關(guān)（從國(guó)務(wù)院到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，包括行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)關(guān)——地區(qū)行政公署、區(qū)公所和街道辦事處），各級(jí)檢察機(jī)關(guān)（從最高人民檢察院到區(qū)縣人民檢察院、軍事檢察院等專門人民檢察院），各級(jí)審判機(jī)關(guān)（從最高人民法院到區(qū)縣人民法院、軍事法院等專門人民法院），國(guó)家主席、中央軍事委員會(huì)，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)（包括自治區(qū)、自治州、自治縣所建立的人民代表大會(huì)和人民政府）。

　　國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員是國(guó)家工作人員的本來意義。從政治體制改革的最終目標(biāo)來看，政企分開后，國(guó)有企業(yè)中的工作人員將不再是國(guó)家工作人員的一部分，國(guó)家工作人員最終將被國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的概念所取代。

　　二、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)有單位人員”）。

　　1．國(guó)有公司企業(yè)中從事公務(wù)的人員。首先應(yīng)明確國(guó)有公司、企業(yè)的含義。從字面上看，是指國(guó)有的公司、企業(yè)。一般認(rèn)為，國(guó)有獨(dú)資公司、企業(yè)和國(guó)有控股公司、企業(yè)都是國(guó)有公司、企業(yè)。國(guó)有控股公司、企業(yè)，又分為絕對(duì)控股（出資比例占全部出資額的51％以上）公司、企業(yè)；相對(duì)控股（出資比例占全部出資額的30％以上50％以下）公司、企業(yè)。應(yīng)該說，相對(duì)控股公司、企業(yè)不宜再稱為國(guó)有公司、企業(yè)。因?yàn)樵谌砍鲑Y額中，非國(guó)有資本比例高于國(guó)有資本，再稱“國(guó)有”，起碼是不準(zhǔn)確的。

　　將相對(duì)控股公司、企業(yè)視為非國(guó)有性質(zhì)的公司、企業(yè)，也不會(huì)使代表國(guó)有資本出資人的管理人員逃避制裁，他們?nèi)匀皇菄?guó)家工作人員，可以成為本罪主體。因?yàn)椋鶕?jù)刑法第九十三條的規(guī)定，國(guó)有公司、企業(yè)委派到非國(guó)有公司、企業(yè)從事公務(wù)的人員也是國(guó)家工作人員。

　　可見，公司、企業(yè)的性質(zhì)是國(guó)有還是非國(guó)有的，對(duì)主體的認(rèn)定和范圍不產(chǎn)生影響。即使不屬相對(duì)控股，國(guó)有資本只處參股地位，這一結(jié)論同樣適用。因?yàn)椋瑖?guó)家工作人員身份的確定并不取決于他所依附的單位性質(zhì)，國(guó)有公司、企業(yè)中存在國(guó)家工作人員，在非國(guó)有公司、企業(yè)中同樣存在國(guó)家工作人員。國(guó)家工作人員身份的有無取決于是否從事著公務(wù)，具體到公司、企業(yè)，則取決于是否從事國(guó)有資產(chǎn)保值增值的公務(wù)，而只要有國(guó)有資本存在，就必須有負(fù)責(zé)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理人員。這樣，可以認(rèn)為，在公司企業(yè)中，國(guó)家工作人員這一主體的確定不是與國(guó)有公司、企業(yè)的性質(zhì)相關(guān)聯(lián)，而是與國(guó)有資本的有無相關(guān)聯(lián)。

　　2．國(guó)有事業(yè)單位中從事公務(wù)的人員。事業(yè)單位在我國(guó)“吃財(cái)政飯”的單位中占有50％以上的比重。長(zhǎng)期以來，國(guó)有事業(yè)單位工作人員一直被視為國(guó)家工作人員，這次新刑法繼續(xù)將他們“以國(guó)家工作人員論”，符合現(xiàn)實(shí)國(guó)情。同時(shí)，這次政府機(jī)構(gòu)改革也必須配套進(jìn)行事業(yè)單位改革，逐步使事業(yè)單位成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立法人，使國(guó)家辦事業(yè)逐步走向社會(huì)辦事業(yè)。特別是國(guó)有事業(yè)單位中具備條件的新聞出版、廣播、電影電視等，可以率先進(jìn)行這方面的改革，教育、科研、衛(wèi)生等行業(yè)走國(guó)家與社會(huì)共同辦事業(yè)的路子。但不管國(guó)有事業(yè)單位如何走向市場(chǎng)，其中從事公務(wù)的人員始終是國(guó)家工作人員，因?yàn)閲?guó)有事業(yè)單位是由國(guó)有資本出資設(shè)立的。

　　在我國(guó)，除了國(guó)有事業(yè)單位外，還有日益增多的集體事業(yè)單位，如農(nóng)村衛(wèi)生院、村辦中小學(xué)等。私營(yíng)或民營(yíng)（實(shí)為私有）的事業(yè)單位，如私營(yíng)科研機(jī)構(gòu)、民辦中小學(xué)、圖書館、博物館等。這些事業(yè)單位是由集體出資或私人出資設(shè)立的，其工作人員不是國(guó)家工作人員。

　　國(guó)有事業(yè)單位中的工作人員，并不都是從事公務(wù)的人員。如某報(bào)社中的記者、編輯、校對(duì)及會(huì)議、出納、保管等從事公務(wù)的人員，但從事勞務(wù)的工勤人員不是從事公務(wù)的人員。

　　預(yù)測(cè)一下目前國(guó)有事業(yè)單位的發(fā)展前景，筆者認(rèn)為，會(huì)出現(xiàn)混合所有制的事業(yè)單位，那么，對(duì)國(guó)家工作人員的認(rèn)定可以參照前述混合所有制企業(yè)中國(guó)家工作人員的標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定。

　　3．人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員。新刑法第九十三條除了人民團(tuán)體外，還列出了“社會(huì)團(tuán)體”，筆者認(rèn)為，這是兩個(gè)不同的概念。人民團(tuán)體是具有官方和半官方性質(zhì)的團(tuán)體，如中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議（從全國(guó)政協(xié)委員會(huì)到區(qū)、縣等地方委員會(huì)）、工會(huì)（從全國(guó)總工會(huì)到區(qū)、縣等地方工會(huì)）、婦聯(lián)（從全國(guó)婦聯(lián)到區(qū)、縣等地方婦聯(lián)）、共青團(tuán)（從團(tuán)中央到團(tuán)縣委等地方團(tuán)委）。這是我國(guó)政治生活中的特殊現(xiàn)象，其中從事公務(wù)的人員一直都被視為國(guó)家工作人員。社會(huì)團(tuán)體是根據(jù)民政部《社會(huì)團(tuán)體登記管理暫行條件》成立的，在民政部門登記注冊(cè)的社會(huì)組織，如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、行業(yè)工會(huì)等。

　　三、國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員（以下簡(jiǎn)稱“委派人員”）。

　　“委派人員”的提法在新刑法之前的立法與司法解釋中是從未出現(xiàn)過的，但它所指的范圍卻并不是新出現(xiàn)的。如1989年兩高《若干問題的解答》中“其他經(jīng)手、管理公共財(cái)物的人員”：（4）以全民所有制和集體所有制企業(yè)為基礎(chǔ)的股份制企業(yè)中經(jīng)手、管理財(cái)物的人員。（5）中方是全民所有制或集體所有制企業(yè)性質(zhì)的中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)中經(jīng)手、管理財(cái)物的人員。（4）、（5）中的一部分即是“委派人員”。如以全民所有制企業(yè)為基礎(chǔ)的股份制企業(yè)中經(jīng)手、管理財(cái)物的人員，若是受委派人員，即為國(guó)家工作人員。但如果是集體所有制企業(yè)與其他非國(guó)有資本組建的公司、企業(yè)，按新刑法的規(guī)定，其中沒有國(guó)家工作人員。

　　四、其他依照法律從事公務(wù)的人員（簡(jiǎn)稱“其他人員”）。

　　這一主體范圍大致有：各政黨中從事公務(wù)的人員，受委托從事公務(wù)的人員（如國(guó)有企業(yè)中的承包經(jīng)營(yíng)者）?；鶎尤罕娦?strong>自治組織（居民委員會(huì)、村民委員會(huì)）中經(jīng)手、管理財(cái)物的人員，集體所有制企業(yè)中承包經(jīng)營(yíng)者都不再是從事公務(wù)的人員。

　　各政黨中從事公務(wù)的人員，歷來被視為國(guó)家工作人員，包括中國(guó)共產(chǎn)黨及各民主黨派中從事公務(wù)的人員。

　　受委托從事公務(wù)的人員不同于“委派人員”?！拔扇藛T”的國(guó)家工作人員的身份在委派前就存在，而受委托人員的國(guó)家工作人員身份在受托前就不存在，受托后才產(chǎn)生。如售貨員、售票員、出租汽車司機(jī)等都是可以成為受委托從事公務(wù)的人員。這里沒有把國(guó)家工作人員從事的公務(wù)與勞務(wù)區(qū)別開來。公務(wù)具有國(guó)家權(quán)力性、職能性和管理性；勞務(wù)則是以勞力為主從事的生產(chǎn)性、經(jīng)營(yíng)性、社會(huì)服務(wù)性的活動(dòng)，沒有國(guó)家權(quán)力性、職能性和管理性。有關(guān)司法解釋也駁斥了從事勞務(wù)者成為國(guó)家工作人員的觀點(diǎn)。上述售票員雖然經(jīng)手一定的票款，但他無權(quán)處置，與管理財(cái)物不可同日而語。但是如果他們將保管的國(guó)有財(cái)產(chǎn)非法處置，他們?nèi)匀豢梢詷?gòu)成某些犯罪之主體，屬“以國(guó)家工作人員論”之列。

　　國(guó)有企業(yè)的承包經(jīng)營(yíng)者是受委托從事公務(wù)的人員。國(guó)家所有的生產(chǎn)資料、資金交由個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)。在這種形式下，承包者在生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)過程中雖然具有獨(dú)立的地位，但卻是通過合同形式受國(guó)有企業(yè)的委托或授權(quán)，對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)行使經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的。因此，承包經(jīng)營(yíng)者應(yīng)視為“受委托從事公務(wù)的人員”。

　　根據(jù)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定，我國(guó)城市中的居民委員會(huì)和農(nóng)村中的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，其工作人員雖然是由城市轄區(qū)居民和農(nóng)村村民選舉產(chǎn)生，但是選舉產(chǎn)生后的工作人員從事的是社區(qū)服務(wù)性工作，為基層群眾服務(wù)，不是為國(guó)家服務(wù)，因而不是從事公務(wù)?；鶎尤罕娦宰灾谓M織的工作人員不是從事公務(wù)的人員，因而也就不屬于國(guó)家工作人員的行列，但是，如果這類人員在受委托管理公共事務(wù)，如收取稅收，發(fā)放國(guó)家救濟(jì)款物，侵犯的對(duì)象屬于國(guó)家財(cái)產(chǎn)時(shí)，則可以按刑法第三百八十二條第二款以貪污罪處罰。因?yàn)?，在這種情況下，村（居）委會(huì)主任、支部書記屬于受國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有單位委托管理、經(jīng)營(yíng)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的人員。

　　根據(jù)以上的分析，我們可以得出如下結(jié)論：國(guó)家工作人員的本質(zhì)特征是從事公務(wù)。因此，在我國(guó)大力推進(jìn)人事制度和用人制度改革的今天，不能片面地理解或強(qiáng)調(diào)為僅指那些具有國(guó)家工作人員身份，即“具有經(jīng)過國(guó)家人事部門（主要指縣級(jí)以上政府人事部門）正式辦理了國(guó)家干部審批手續(xù)、在編在冊(cè)的干部身份”，還應(yīng)當(dāng)包括依法取得從事公務(wù)的資格。這種資格可以是長(zhǎng)期的，也可以是臨時(shí)的；可以是通過任命、聘請(qǐng)、委任、派出，也可以是根據(jù)法律規(guī)定被選舉、被任命而取得。刑法第九十三條對(duì)國(guó)家工作人員范圍的界定，改變了“公務(wù)”的含義：“關(guān)于集體的事務(wù)”不再是“公務(wù)”，只有“關(guān)于國(guó)家的事務(wù)”才屬“公務(wù)”之列。