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          國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財政規(guī)劃管理的意見

          國發(fā)〔2015〕3號

          各省、自治區(qū)、直轄市人民政府,國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu):
            深化財稅體制改革是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策,為加快建立現(xiàn)代財政制度、改進(jìn)預(yù)算管理和控制,現(xiàn)就實(shí)行中期財政規(guī)劃管理提出以下意見:
            一、總體要求
            當(dāng)前,我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的國內(nèi)外環(huán)境錯綜復(fù)雜,財政可持續(xù)發(fā)展面臨較多挑戰(zhàn),財政收入增速下降,與支出剛性增長矛盾進(jìn)一步加?。滑F(xiàn)行支出政策考慮當(dāng)前問題較多,支出結(jié)構(gòu)固化僵化;地方政府性債務(wù)存在一定風(fēng)險隱患;專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃與財政規(guī)劃銜接不夠,不利于預(yù)算統(tǒng)籌安排。實(shí)行中期財政規(guī)劃管理,由財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃,對未來三年重大財政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測,對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目,研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評價辦法,通過逐年更新滾動管理,強(qiáng)化財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性,有利于通過深化改革解決上述問題,實(shí)現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展,也有利于充分發(fā)揮財政職能作用,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
            (一)指導(dǎo)思想。深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神,按照黨中央、國務(wù)院決策部署,認(rèn)真總結(jié)現(xiàn)行財政收支政策運(yùn)行情況,以問題為導(dǎo)向,研究調(diào)整相關(guān)財政收支政策,通過科學(xué)合理測算,對未來幾年財政收支進(jìn)行統(tǒng)籌安排,提高財政政策的前瞻性、有效性和可持續(xù)性,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展。
            (二)基本原則。
            1.統(tǒng)籌當(dāng)前長遠(yuǎn)。既要著力應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、財政收入增幅回落等問題,也要考慮長遠(yuǎn)發(fā)展,處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)與民生改善、生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系,優(yōu)化財政資金分配,切實(shí)防范財政風(fēng)險,促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國家長治久安。
            2.堅持問題導(dǎo)向。針對部分現(xiàn)行財政支出政策“碎片化”、不可持續(xù)等問題,從政策內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制上查找原因,立足基本國情,借鑒國際經(jīng)驗(yàn),提出解決問題的改革措施。
            3.實(shí)施滾動調(diào)整。中期財政規(guī)劃按照三年滾動方式編制,第一年規(guī)劃約束對應(yīng)年度預(yù)算,后兩年規(guī)劃指引對應(yīng)年度預(yù)算。年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后,對后兩年規(guī)劃及時進(jìn)行調(diào)整,再添加一個年度規(guī)劃,形成新一輪中期財政規(guī)劃。
            4.強(qiáng)化約束機(jī)制。凡是涉及財政政策和資金支持的部門、行業(yè)規(guī)劃,都要與中期財政規(guī)劃相銜接。強(qiáng)化中期財政規(guī)劃對年度預(yù)算編制的約束,年度預(yù)算編制必須在中期財政規(guī)劃框架下進(jìn)行。
            二、中期財政規(guī)劃主要內(nèi)容
            中期財政規(guī)劃是中期預(yù)算的過渡形態(tài),是在對總體財政收支情況進(jìn)行科學(xué)預(yù)判的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)研究確定財政收支政策,做到主要財政政策相對穩(wěn)定,同時根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況適時研究調(diào)整,使中期財政規(guī)劃漸進(jìn)過渡到真正的中期預(yù)算。中期財政規(guī)劃涵蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算,主要包括四部分內(nèi)容:
            (一)預(yù)測現(xiàn)行政策下財政收支。根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要及年度計劃,考慮國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境重大變化,結(jié)合基期年的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況,預(yù)測未來三年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r及主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。在做好經(jīng)濟(jì)預(yù)測的基礎(chǔ)上,按照現(xiàn)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策,預(yù)測未來財政收支情況。
            (二)分析現(xiàn)行財政收支政策問題。根據(jù)對現(xiàn)行政策下財政收支的預(yù)測和對現(xiàn)行財政收支政策實(shí)施效果的分析,深入查找問題:一是財政收入制度存在的問題?,F(xiàn)行稅制對促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)、化解過剩產(chǎn)能、調(diào)節(jié)收入分配以及籌集財政收入等方面的作用,部分稅制改革政策對財政收入的影響,非稅收入管理的規(guī)范等。二是財政支出政策存在的問題。一些重點(diǎn)支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤對財政支出結(jié)構(gòu)的影響,社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生支出因人口結(jié)構(gòu)變化的增長情況,一些亟需解決的問題在支出預(yù)算中的保障情況,已安排的財政資金由于各種原因形成沉淀的情況等。三是債務(wù)風(fēng)險問題。部分地區(qū)地方政府性債務(wù)規(guī)模較大,存在的風(fēng)險隱患等。
            (三)制定財政收支政策改革方案。一是在財政收入政策方面,財政部門要與稅務(wù)、海關(guān)、發(fā)展改革等相關(guān)部門協(xié)商提出稅制改革、重大稅收政策調(diào)整、清理規(guī)范收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目的路線圖和時間表,明確政策目標(biāo)和政策實(shí)施時間,評估政策對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響以及企業(yè)、個人稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的變化。二是在財政支出政策方面,財政部門要與相關(guān)部門梳理規(guī)劃期內(nèi)重大改革、支出政策和支出項(xiàng)目,明確政策目標(biāo),列出分年度工作任務(wù)和時間節(jié)點(diǎn),說明資金使用對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程,建立預(yù)算績效評價機(jī)制,并加大結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金清理力度,減少新增沉淀資金。三是在政府債務(wù)管理方面,財政部門要根據(jù)財政收支和政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)測情況,合理確定財政赤字規(guī)模、政府債務(wù)限額等風(fēng)險控制目標(biāo),將債務(wù)分類納入預(yù)算管理,并建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制。
            (四)測算改革后財政收支情況。根據(jù)財政收支政策改革方案,測算未來三年財政收支情況,并進(jìn)行綜合平衡。
            三、編制主體和程序
            財政部牽頭編制全國中期財政規(guī)劃。全國中期財政規(guī)劃對中央年度預(yù)算編制起約束作用,對地方中期財政規(guī)劃和年度預(yù)算編制起指導(dǎo)作用。財政部要在下一年度預(yù)算編制啟動之前,提前編制中期財政規(guī)劃草案。草案應(yīng)征求相關(guān)部門和社會有關(guān)方面的意見,報國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。
            各部門應(yīng)結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施,按照部門職責(zé)分工,研究未來三年涉及財政收支的重大改革和政策事項(xiàng),并測算收支數(shù)額,及時提交財政部匯總平衡。同時,各部門還要編制部門三年滾動財政規(guī)劃,按照部門預(yù)算管理有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
            各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市財政部門要比照中央做法,編制地方中期財政規(guī)劃,經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)后,報財政部備案。省級各部門、省級以下地方財政部門也可分別編制省級部門三年滾動財政規(guī)劃和當(dāng)?shù)刂衅谪斦?guī)劃。
            四、組織實(shí)施
            (一)強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。各部門要抓緊研究相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的重大改革和政策措施,積極配合財政部門做好工作。地方各級政府要從推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的高度,切實(shí)加強(qiáng)對實(shí)行中期財政規(guī)劃管理的組織領(lǐng)導(dǎo)。地方各級財政部門要因地制宜,細(xì)化工作措施,制定編制中期財政規(guī)劃的具體辦法。
            (二)增強(qiáng)協(xié)調(diào)意識。財政部門要主動加強(qiáng)與其他部門的溝通協(xié)調(diào),做好中期財政規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的銜接工作。各部門要樹立中期財政觀念,擬出臺的增支事項(xiàng)必須與中期財政規(guī)劃相銜接,制定延續(xù)性政策要統(tǒng)籌考慮多個年度,可持續(xù)發(fā)展,不得一年一定。對于農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧、就業(yè)等方面涉及財政支持的重大政策,有關(guān)部門應(yīng)會同財政部門建立中長期重大事項(xiàng)科學(xué)論證機(jī)制。
            (三)做好基礎(chǔ)工作。各部門要編制好本部門本行業(yè)的相關(guān)規(guī)劃,合理確定年度工作任務(wù),及時提供部門基礎(chǔ)信息和相關(guān)行業(yè)數(shù)據(jù),為中期財政規(guī)劃編制提供良好支撐。地方各級政府要盡快落實(shí)管理責(zé)任,督促財政和其他相關(guān)部門做好編制中期財政規(guī)劃的基礎(chǔ)工作。地方各級財政部門要加強(qiáng)財政數(shù)據(jù)信息管理、支出項(xiàng)目化管理和定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè),為規(guī)劃編制提供必要的人員保障和技術(shù)支持。

                                         國務(wù)院
                                       2015年1月3日
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